Bundesregierung beschließt Mantelverordnung zum Recycling von Baustoffen

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In Bauabfällen steckt ein enormes Recycling-Potenzial. Foto: kerry rawlinson/Unsplash
In Bauabfällen steckt ein enormes Recycling-Potenzial. Foto: kerry rawlinson/Unsplash

Ersatzbaustoffe sollen künftig für Bauherrn attraktiver werden. So kommen weniger Primärbaustoffe zum Einsatz und natürliche Ressourcen werden geschont. Mit der am 12. Mai 2021 beschlossenen Mantelverordnung für Ersatzbaustoffe und Bodenschutz macht das Bundeskabinett erstmals deutschlandweit gültige Vorgaben für den Einsatz mineralischer Abfälle wie Bauschutt, Schlacken oder Gleisschotter. Darüber hinaus gelten auch für die Beseitigung von darin enthaltenen Schadstoffen künftig deutschlandweit die gleichen Regeln. Zum Schutz des Bodens und der Natur schafft die Mantelverordnung einheitliche Regeln zur Verfüllung von obertägigen Abgrabungen, wie zum Beispiel einstigen Kies- und Sandgruben.

Bundesweit einheitliche Regeln zum Baustoff-Recycling

Bundesumweltministerin Svenja Schulze: “Mit dieser Verordnung wird die Bauwirtschaft immer mehr zur Kreislaufwirtschaft. Bau- und Abbruchabfälle sind der größte Abfallstrom in Deutschland. Zugleich steckt in mineralischen Bauabfällen ein enormes Recycling-Potenzial. Die Bauaktivität steigt von Jahr zu Jahr. Angesichts des aktuellen Materialmangels auf dem Bau kommt Ersatzbaustoffen also eine besondere Bedeutung zu. Werden Ersatzbaustoffe beim Neubau von Straßen, beim Dämmen und im Hochbau eingesetzt, sparen wir große Mengen Primärbaustoffe und schonen natürliche Ressourcen. Denn je mehr Baustoffe wir recyceln, desto weniger Flächen müssen für die Rohstoffgewinnung erschlossen werden. Für das Recycling von Baustoffen und die Beseitigung von Schadstoffen gelten künftig bundesweit einheitliche Regeln. Derzeit hat jedes der 16 Bundesländer eigene Regeln für den Umgang mit Bau- und Abbruchabfällen. Nach mehr als 15 Jahren Arbeit an dieser Neuregelung kann es nun gelingen, diesen Flickenteppich durch ein einheitliches Regelwerk zu ersetzen.”

Mineralische Abfälle verursachen 60 Prozent des deutschen Abfallaufkommens

Jedes Jahr fallen in Deutschland rund 250 Millionen Tonnen mineralische Abfälle an, wie zum Beispiel Bau- und Abbruchabfälle (Bauschutt), Bodenmaterial (zum Beispiel ausgehobene Erde), Schlacken aus der Metallerzeugung und Aschen aus thermischen Prozessen. Das sind etwa 60 Prozent des gesamten Abfallaufkommens in Deutschland. Gleichzeitig können mineralische Abfälle zu einem sehr hohen Anteil wiederverwendet werden (etwa 90 Prozent). So kommen mineralische Ersatzbaustoffe schon heute an vielen Stellen zum Einsatz: beim Bau von Straßen, Bahnstrecken, befestigten Flächen, Leitungsgräben, Lärm- und Sichtschutzwällen oder auch im Hochbau als Recycling-Beton. Allerdings ist es, insbesondere vor dem Hintergrund der stetig zunehmenden Bauaktivität in Deutschland, wichtig, das hochwertige Recycling von Baustoffen weiter zu fördern. Hierdurch können natürliche Ressourcen geschont und Verfahren vereinfacht werden, um die Akzeptanz von qualitätsgesicherten Ersatzbaustoffen zu stärken.

Ersatzbaustoffverordnung und Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung

Die Mantelverordnung umfasst verschiedene Rechtstexte: eine neu eingeführte Ersatzbaustoffverordnung sowie die Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung. Außerdem werden die Deponieverordnung und die Gewerbeabfallverordnung angepasst.

Um die Nachfrage nach Ersatzbaustoffen zu stärken und rechtsverbindliche Qualitätsstandards bundesweit zu vereinheitlichen, führt die Bundesregierung eine neu in der Mantelverordnung enthaltene Ersatzbaustoffverordnung ein. Sie legt erstmals die nötigen Standards für die Herstellung und Verwertung mineralischer Ersatzbaustoffe für ganz Deutschland einheitlich fest. Private und öffentliche Bauherren, die bisher von den unterschiedlichen Regelungen abgeschreckt waren, können nun qualitätsgeprüfte Ersatzbaustoffe einfach und rechtssicher verwenden. So sollen künftig in Deutschland häufiger recycelte Baustoffe zum Einsatz kommen.

Gleichzeitig macht die Mantelverordnung mit der Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung erstmals deutschlandweit gültige Vorgaben für die Verfüllung von obertägigen Abgrabungen, wie zum Beispiel ehemalige Kies- und Sandgruben. Mit der Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung soll die seit dem Jahre 1999 im Wesentlichen unveränderte Verordnung an den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und die im Vollzug gewonnenen Erfahrungen angepasst werden.

Inkrafttreten und Übergangsregelungen

Nachdem die Mantelverordnung im Mai 2017 vom Bundeskabinett erstmals beschlossen wurde, hat der Bundesrat im November 2020 umfangreiche Maßgaben beschlossen, die von der Bundesregierung übernommen wurden. Da vom Kabinett zusätzlich eine Länderöffnungsklausel für Verfüllungen aufgenommen wurde, muss die Mantelverordnung erneut den Bundestag passieren und vom Bundesrat verabschiedet werden. Da sie erst zwei Jahre nach ihrer Verkündung in Kraft tritt, können sich alle Betroffenen auf die neuen Regelungen einstellen. Darüber hinaus sind Übergangsregelungen vorgesehen, unter anderem für bestehende Verfüllungen von Abgrabungen und Tagebauen.

Zentralverband Deutsches Baugewerbe: “bloße Absichtserklärung”

„Die vom Bundeskabinett verabschiedete Mantelverordnung wird nicht zu einer maßgeblichen Steigerung des Recyclings von Bau- und Abbruchabfällen führen, sondern bleibt eine bloße Absichtserklärung“, erklärten der Zentralverband Deutsches Baugewerbe und der Deutsche Abbruchverband als Antwort auf den Kabinettsbeschluss. Die Spezialregelungen der Mantelverordnung über die Verwertung von mineralischen Abfällen aus der Metallindustrie und aus Kraftwerken, wie Schlacken aus Hochöfen und Stahlwerken, Gießereirestsand und Hausmüllverbrennungsaschen seien für die Baupraxis sekundär. Wirklich relevante Stoffströme seien Bodenaushub und mineralische Bau-Abfälle. Hierauf habe man wiederholt hingewiesen.

„Es ist bedauerlich, dass die Mantelverordnung nicht primär auf praktikable Regelungen für die Verwertung mineralischer Bau-Abfälle ausgerichtet ist, zumal die Verordnung nahezu jede künftige Straßenbaumaßnahme betreffen wird“, erklärte René Hagemann Miksits, stellvertretender Hauptgeschäftsführer der Bauindustrie. Aufgrund der Komplexität der Ersatzbaustoffverordnung habe er nach wie vor Zweifel, ob die Verordnung sowohl für die Bauherren als auch die Bau- und Abbruchunternehmen die Realität widerspiegele und rechtssicher umsetzbar sei. Teurer werde die Entsorgung im Straßen- und Schienenwegebau auf jeden Fall. „Die Bauverwaltungen des Bundes und der Länder, sowie die Deutsche Bahn müssen vor Auftragsvergabe die höheren Entsorgungskosten einkalkulieren“, so Hagemann-Miksits.

Keine Akzeptanz für qualitätsgesicherte Recycling-Baustoffe

Felix Pakleppa, Hauptgeschäftsführer des Zentralverbands Deutsches Baugewerbe, wies darauf hin, dass es für gütegesicherte Recyclingbaustoffe zur Verwertung keine Akzeptanz gebe. Damit diese sich auf dem Markt gegen Primärmaterial durchsetzen können, müssten mineralische Bauabfälle nach gütegesicherter Aufbereitung vom Stigma der Abfalleigenschaft befreit werden. „Qualitätsgesicherte Recycling-Baustoffe sind hochwertige Baustoffe und kein minderwertiger Abfall“, so Pakleppa.

Obwohl sich die Bauministerkonferenz für die Aufnahme von Kriterien zum Erreichen des Abfallendes für mineralische Ersatzbaustoffe eingesetzt habe, fanden die notwendigen Regelungen keinen Eingang in die Verordnung. Pakleppa forderte deshalb eine „Nachjustierung“ spätestens mit der nächsten Novellierung.

Andreas Pocha, Geschäftsführer des Deutschen Abbruchverbands, betonte, dass derzeit rund 90 % der mineralischen Bauabfälle im Sinne der Ressourcenschonung durch Aufbereitung und Baustoff-Recycling weitgehend im Stoffkreislauf gehalten werden. „Wir streben weiterhin eine hohe Verwertungsquote an“, so Pocha. „Das allein reicht aber nicht. Der Markt muss viel attraktiver für qualitätsgesicherte Recyclingbaustoffe werden. Unsere Unternehmen stehen bereit, eine steigende Nachfrage zu bedienen. Die politischen Voraussetzungen für eine funktionierende Kreislaufwirtschaft im Bau müssen zukunftsfähig ausgestaltet werden. Die Regelungen der Mantelverordnung lassen noch viel Luft nach oben.“

Einheitlichen Probenahme- und Analyseverfahren gefordert

Erforderlich ist nach wie vor die zügige Einführung eines einheitlichen Verfahrens zur Entnahme von Proben sowie zu deren Analyse, mit dem auf der Baustelle rechtssicher darüber entschieden werden könne, welcher Entsorgungsweg infrage kommt.

Die Vertreter aller drei Spitzenverbände plädierten dafür, dass nun der Deutsche Bundestag in einer inhaltlichen Befassung entsprechende Regelungsaufträge zum einheitlichen Probenahme- und Analyseverfahren, zur Abfallende-Regelung sowie für eine Bund-Länder-Deponiestrategie in einem Entschließungsantrag formulieren solle. „Es darf nicht länger bei Absichtserklärungen bleiben, sondern es muss ein über diese Legislaturperiode hinaus politisch verbindlicher Arbeitsauftrag erteilt werden“, so die drei Verbände übereinstimmend.

Bei Fehlentwicklungen wie ungeplanten Stoffstromverschiebungen in Richtung Deponierung, die zu einer weiteren Zuspitzung der Entsorgungssituation verbunden mit erheblichen Kostensteigerungen am Bau führen, müsse die Politik sofort korrigierend eingreifen, sind sich die drei Verbände einig.

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